1郑州大学公共卫生学院，河南省郑州市 450001；2河南省卫生厅，河南省郑州市 450003

王爱英，女，1955年生，河南省平顶山市人，回族，实验师，主要从事居民健康评价和卫生统计学方法研究。
hcleeashan126@
126.com

世界银行贷款“加强中国农村贫困地区基本卫生服务”，即“卫生Ⅷ”项目*

中图分类号: R318
文献标识码: B
文章编号: 1673-8225
(2008)04-00675-04

收稿日期：2007-11-17
修回日期：2008-01-08
(07-50-11-6348/N·Y)

Evaluation of the construction for township health centers with data envelopment analysis method in Henan province

Ａｂｓｔｒａｃｔ

ＡＩＭ: Through evaluation on the project efficacy of "construction of township hospitals" by using data envelopment analysis (DEA), and compare with the implement of Health Ⅷ Project in Henan province by the World Bank Loan, this study was designed to scan the efficiency of the project, and find achievement and questions.
ＭＥＴＨＯＤＳ: Using a stratified random sampling method, 100 township health centers with the titles as the project of "construction of township hospitals" were selected between 2003 and 2005 from Henan province as the trial group, including half central hospitals and half common hospitals; and 60 township health centers from the "Health Ⅷ Project" of Henan province were taken as the control group. The change of relative efficacy before and after construction was measured with C2R model of DEA.
ＲＥＳＵＬＴＳ: ①The data management unit proportion of "the DEA is effective" increased from 22% to 30% in the trial group, and from 20% to 52% in the control group, but it decreased from 30% to 26% in the center township health centers.②The scoring frequency distributed mainly in the lower scores in the trial group, whereas higher scores in the control group.
ＣＯＮＣＬＵＳＩＯＮ: ①The "construction of township hospitals" project may increase the efficacy of the hospitals, but the effect is inferior to the "Health Ⅷ Project".②The problems comprise the low absolute volume of project fund, unreasonable investment of project fund, and ignorance of project management.

Wang AY, Li HC, Wu J, Wang CZ.Evaluation of the construction for township health centers with data envelopment analysis method in Henan province. Zhongguo Zuzhi Gongcheng Yanjiu yu Linchuang Kangfu 2008;12(4):675-678(China)
[www.zglckf.com/zglckf/ejournal/upfiles/08-4/4k-675(ps).pdf]

摘要
目的: 用数据包络分析法对“乡镇卫生院建设”项目单位的有效性进行评价，以世界银行对中国政府的第八个卫生贷款项目（简称卫Ⅷ）项目河南执行情况作为对照，审视项目效率，发现成绩和问题。
方法: 采用分层随机抽样方法，从河南省2003/2005获得“乡镇卫生院建设”项目单位中抽取100个为试验组，其中，中心乡卫生院与一般卫生院各50个；从河南省“卫Ⅷ”项目单位中抽取60个为对照组。运用数据包络分析法的C2R模型测算项目单位在项目前后的相对有效率变化。
结果：①项目后数据包络分析法有效的决策单元构成比，试验组从22％增加到30%，对照组从20%增加到52%，中心乡卫生院从30%下降到26%。②试验组得分频数分布仍集中在较小得分处，对照组则向较大得分处转移。
结论: ①“乡镇卫生院建设”项目使卫生院有效率增加，但其效果不如“卫Ⅷ”项目。②“乡镇卫生院建设”项目存在的问题是资金投入绝对量偏低，资金投向不合理，忽视项目管理。
关键词: 数据包络分析法；乡镇卫生院建设；项目评价； 医学工程

王爱英，李海超，吴建，王成增.数据包络分析法评价河南乡镇卫生院建设项目的效率[J].中国组织工程研究与临床康复，2008，12(4):675-678 [www.zglckf.com/zglckf/ejournal/upfiles/08-4/4k-675(ps).pdf]

0 引言

“乡镇卫生院建设”项目，是中国政府为彻底解决农村居民看病难、看病贵问题的重要举措，2006-03-05温家宝总理在十届全国人大第四次会议讲到，5年内国家财政将投入200多亿元对乡镇卫生院和部分县医院房屋和设备进行改造。“乡镇卫生院建设”项目效率如何，影响深远，项目效率评价方法恰当与否，也至关重要。世界银行对中国政府的第八个卫生贷款项目“加强中国农村贫困地区基本卫生服务”（以下称“卫Ⅷ”项目），也是以乡镇卫生院建设为主的项目，河南省有10个县、181个乡镇为项目地区，该项目设计被世界银行评为1998年度全球10个设计最佳项目之一。本研究意欲将“卫Ⅷ”项目河南执行情况作为对照，以期对“乡镇卫生院建设”项目有一个客观评价。
“乡镇卫生院建设”是一个多项投入、多项产出的项目，数据包络分析（data envelopment analysis, DEA）是目前较为先进的评价此类项目的方法之一[1-2]。 本研究试图用DEA方法对“乡镇卫生院建设”项目单位的相对效率进行评价，审视项目效率，以期发现成绩和问题，提出有益的政策建议。

1 材料和方法

1.1 材料 从河南省2003/2005获得乡镇卫生院建设项目的129个县（市）的1 000个乡镇卫生院中，分层随机抽取100个乡镇卫生院为试验组，其中，中心乡卫生院与一般卫生院各50个；从河南省181个“卫Ⅷ”项目乡镇卫生院中，按项目前与试验组规模、经济状况、运营情况相近者分层随机抽取60个组成对照组。由统一的调查人员使用统一的调查表格，经统一培训及现场试调查后分组调查，共调查160所乡镇卫生院。
1.2 方法
1.2.1 DEA方法介绍 DEA 方法是根据一组医院实际的投入、产出数据，建立一定形式的线性规划模型，估计有效生产前沿面，然后通过判断各医院是否位于生产前沿面上，来比较其相对效率及规模收益等[3-10]。DEA 评价模型中的权重系数是通过最优化计算得到的，避免了人为设定的主观影响，使得评价结果客观准确。该方法的突出优点是，它不仅能计算出各医院相对效率的得分，而且还能为非DEA 有效的医院指出哪些方面投入过剩或产出不足，使医院管理者在调整结构、改善运行时有据可依。DEA 方法包含多种不同的评价模型，在医院相对效率评价中，多用C2R 模型和C2GS2模型。①C2R模型：该模型主要用于判断各医院相对于其他医院，其“技术有效和规模有效”是否同时发生。若医院为DEA 有效（C2R 模型），表示该医院在有效生产前沿面上，且处于理想规模，称之为“总体有效”。② C2GS2模型：该模型主要用于判断各医院在现有规模下的单纯技术有效性。若医院为DEA 有效（C2GS2模型），表示该医院处在有效生产前沿面上，即在现有规模情况下，各项投入均得到充分的利用，称之为“单纯技术有效”[11-12]。
1.2.2 要素筛选 项目单位的投入要素：项目投入资金总额、卫技人员数、固定资产总值、专用设备总值、开放床位数、业务支出；产出要素：卫生服务提供总量，业务收入。①业务支出=医疗支出+药品支出＋防保支出。②卫生服务提供量=医疗服务总量+防保服务总量＝（门急诊人次＋住院总床日）＋（预防接种人次＋传染病报告例次＋传染病个案处理人次＋妇幼保健人次＋健康体检人次＋疾病普查防治人次）。③业务收入=门急诊收入+住院收入＋防保收入。
1.2.3 指标标准化 前述要素指标，每单位指标所代表的实际资源成本投入和产出各不相同，对总效率的影响也不同，故需要对要素作标准化处理。本研究采用Delphi法和服务当量法对其进行标准化处理[4]。服务当量法是首先核算代表项目成本，用代表项目成本和其他项目成本的相对值，即服务当量来推测未核算项目成本，从而进行成本核算。
当量值通过对同一专业内部进行调查而得。乡镇卫生院担负着辖区内人群的医疗、防保等服务功能：医疗服务以1门诊人次为1单位的标准服务量，防保服务以1预防接种人次为1标准服务量，总的标准服务单位是1门诊人次，分别计算其他医疗、防保服务项目与相应标准服务量的相对值，即当量。根据文献，1住院床日=3门诊人次，1急诊人次=2门诊人次，1出诊人次=2门诊人次。防保服务种类多，性质复杂，且无相关研究参考，因此采用专家咨询法来确定当量值[13]。
统计学分析：根据各样本单位输入、输出要素标准值，运用DEA的C2R模型计算各样本乡卫生院的DEA得分。

2 结果

2.1 对DEA值分析 数据结果见表1。
项目后DEA有效的决策单元构成比，试验组从22%增加到30%，对照组从20%增加到52%，说明从整体看，“乡镇卫生院建设”项目与“卫Ⅷ”项目的有效率均有提高，但“卫Ⅷ”项目较“乡镇卫生院建设”项目提高幅度大73%。DEA分布特征产生的可能原因：①项目后试验组DEA得分频数分布，基本形态如同项目前一样，仍集中在较小DEA得分处，提示“乡镇卫生院建设”项目干预力度不是足够大，未能从根本上扭转乡镇卫生院总体效率偏低状态。②对照组项目后DEA得分频数分布，基本形态与项目前大不一样：由项目前集中在较小DEA得分处，变为向较大DEA得分处转移，提示“卫Ⅷ”项目干预比较得力，项目乡镇卫生院总体效率偏低状态已经有根本性变化。

2.2 截阈分类分析 为进一步探究“乡镇卫生院建设”项目效率不高的原因，将试验组项目后DEA有效值(﹡值进行截阈分类，形成如下4个子集：S1((﹡< 0.4), S2[(﹡<∈[0.4,0.7]], S3[(﹡< ∈[0.7,1]], S4((﹡=1)。每个子集含有的决策单元个数为：11，49，10，30。按分类比较它们的投入产出，见表2。

 


表2显示：①子集S1的输入、输出量都是最小的，提示子集S1内的乡卫生院未达到与其功能相适应的基本规模，需要加大投入。②子集S4的决策单元的投入比较小，产出最大：其卫生技术人员数排第一、专用设备排第二，其余3项输入量都小于平均数，而输出量是最大的，其项目资金投向中，用于卫技人员培训的比例最高。另外，有资料表明[4]，乡镇卫生院的固定资产与专用设备金额的适宜比为3∶1，这4个子集中，只有S4接近这个比例。③S2的输入总量第一，除卫生技术人员数排在第二外，其余4项都排在第一，输入量为其他决策单元的1.5~5.3倍，但输出都小于平均数，比输出最低的S1略高。值得注意的是：比较业务支出/业务收入，S2是4个子集中惟一大于1的。显示该子集：投入可能过剩，资源配置不恰当，管理较差，产出较低，效率最低。S2子集中包含49个单元，代表了试验组近半数项目单位的情况，决定了试验组的总体效率。
2.3 对试验组中心乡卫生院DEA值的分析 对S2子集再分析发现，其49个单元中39个是中心乡卫生院。因为“乡镇卫生院建设”项目中，对中心乡卫生院与一般卫生院是区别对待的。有必要对中心乡卫生院再分析。中心乡镇卫生院项目前后的投入产出比较，见表3。

 

项目前后相比，中心乡卫生院的投入大幅度增加，5个投入变量4个增加，其中固定资产增加达38.7%，专业设备增50.7%；但产出指标基本无变化（P > 0.05）。换言之，中心乡卫生院由项目前的中投入、中产出，变为高投入、中产出。可能原因：投入过度，资源配置不恰当，管理较差。

3 讨论

3.1 项目效果显著 项目后，从整体看乡镇卫生院的效率有提高，DEA有效的比例增加36%，可能是项目措施改善了乡镇卫生院的效率。
3.2 项目存在的问题
3.2.1 项目资金投入绝对量偏低 项目后试验组DEA得分的频数分布仍集中在较小DEA值处，可能因为原来乡镇卫生院的低效率状态非常严重，而项目干预力度不是足够大，未能扭转乡镇卫生院总体效率偏低状态。实际上，试验组院均投入43.45万元，远低于试验对照组院均81万元，更低于已有报道的乡镇卫生院建设最佳投入理论研究值100万元；特别是设备配置，卫生部颁卫规财发[2006]340号文件“中央预算内专项资金(国债)项目乡(镇)卫生院建设指导意见” 中，设备配置标准要求“一般乡镇卫生院按平均10 万元考虑，中心乡卫生院按平均25万元考虑配置”，实际上均未达到要求。
3.2.2 项目资金投向不合理，忽视项目管理 单靠增加投入，并不能提高效率，中心乡卫生院的院均投入是一般乡卫生院的1.6倍，效率却只有一般乡卫生院的0.76，即是证明。必须重视资金投向与项目管理。试验组的项目资金支出中，土建占86.6%，购置医疗设备占10.2%，医务人员培训占0.6%，项目活动费为0；对照组的土建支出占45.1％，医疗设备占21.8％，咨询服务、人员培训支出占15.7％，项目活动费用支出占13.6％，并且有世界银行专家按“项目管理” 的最新理念设计的“卫Ⅷ”专项管理制度。试验组与对照组相比，“乡镇卫生院建设”项目偏重土建，忽视人才、设备建设，忽视项目管理。缺乏设备和人才的一座空壳房屋，提供不了病人所需卫生服务；忽视管理的项目，效率必定不会高。
卫Ⅷ项目设有“项目活动费用”，这是中国政府项目从来不设置的项目资金投向。卫Ⅷ项目这项经费主要用于：项目进程中相关部门与团体的协调，举行包括请国外专家讲课的各种研讨会，组织国内外考察学习等，使项目参与人得以应用国际最新知识、技术、工具，探讨卫Ⅷ项目实施过程中面临的理论与实践问题，交流项目实施的经验教训，开拓思路，更新观念、更新知识，既要求人做项目，又教给人做项目，不断提高项目管理水平，从而提高项目效率及效果。项目资金投向缺“项目活动”，这是中国政府农村项目的通病，也是这些项目效率低的主要原因之一[14]。
建议从以下三方面着手予以改变：①尽快建立 “乡镇卫生院建设”项目管理规范，可借鉴“卫Ⅷ”管理机制，提高项目效率。②改革政府间财政体系，增加乡镇卫生院建设投入总量。建议使每卫生院建设资金在100万元左右；在总量一次达不到时，适当减小覆盖面，使建设一个见效一个。建议改革政府间财政体系，把农村卫生服务的筹资责任从村、乡镇或县转移到上级政府，可以提高效率和管理水平，同时更好地促进社会公平[15]。③随着农村交通便利程度的提高，中心乡卫生院特有职能的存在价值越来越小，因此对之倾斜的投入政策，应考虑调整。对中心乡卫生院，应控制规模，加强内涵建设，使已有规模达到相应的产出。
3.3 用DEA方法对“乡镇卫生院建设“项目评价的优缺点 简洁、直接结果可靠是DEA方法的突出长处。DEA方法用于评价生产性决策单元较多，评价非生产性决策单元较少[16]，评价象乡镇卫生院这样集医疗、防保、行政于一身的复杂决策单元，本文尚属首次尝试。用于计算DEA有效，结果稳定；但用于进一步分析规模效率时，输入与输出变量的设置、当量转换、前提条件是否具备等，都会影响评价结果。

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